当前位置>首页>研究成果>论文

俄美北极博弈及其对我启示

2017-04-17 11:55:37       来源:中国南海研究院

近年来,随着冰层逐渐消融,北极以其丰富的自然资源、重要的战略地位及巨大的经济和科研价值,正成为世界关注的热点地区。在亚太海洋争端面前,北极争夺也日渐白热化,围绕该地区的主权竞赛,蓝色圈地运动接连上演,俄罗斯、美国、加拿大等相继出台动作,企图以军事力量展开争夺的氛围日渐浓厚。


一、掌控北极便可对世界大国进行战略钳制


战略资源与战略通道安全是现代国家较量的重要领域,保护战略资源供应及战略通道畅通是现代大国的主要任务。随着气候变暖,北极冰川的融化将极大影响和改变亚欧大陆与北美大陆之间的地缘政治关系。


北极地区丰富的资源和能源让世界大国纷纷觊觎。有研究认为,北极地区石油储量约400亿吨,占世界已探明剩余石油储量的四分之一;天然气储量为80万亿立方米,约占世界已探明储量的近一半;煤炭资源量与全世界已探明的资源量相当,约1万亿吨;除此之外,北极地区还有大量可燃冰、有色金属和金刚石等矿物资源。随着冰盖消融和技术的发展,北极自然资源开发将变得现实可行,这对于有关国家,特别是北冰洋沿岸的大国,无疑有着巨大的吸引力。面对日益枯竭的油气资源和不断增加的能源需求,国际能源供应日趋紧张,控制了北极资源便可对北半球国家发展造成严重威胁。


北极航道严重影响并操纵着北半球国家经济命脉。北极地区是连通欧洲、亚洲及北美洲的重要国际航运枢纽,谁控制了北极航道,谁就控制了未来新的世界经济动脉和战略走廊。目前,西北和东北航道已被视为新的“大西洋—太平洋轴心航线”。有预测认为,20年后北冰洋浮冰夏季可能融化到不再碍航,50年后东北航道可全年通航,届时从东北亚到欧洲或北美东岸,取道北极航线可比苏伊士运河和巴拿马运河减少40%左右航程,运输成本减少近30%。①开通北极航道,将极大的缩短北半球大国航海和飞行距离,将促成俄罗斯、北美、北欧为主体的环北极经济圈的建立,对全球海运和贸易格局将产生重大影响。


占据北极海域便可对北半球大国实施战略威慑。北极地区扼亚、欧和北美大陆的战略要冲。主导北极,便可占领世界军事制高点,从而谋求军事主导权。北冰洋几十米到几百米厚的冰层可阻挡来自卫星、飞机等的跟踪和探测,不停移动中的厚厚冰层可对声波进行干扰,破坏水下监控系统跟踪,使潜艇自由行动于冰层下。冷战期间,美苏均将其作为战机、远程导弹攻击对方的首选路线和核潜艇最佳试射基地,双方潜艇多次在冰层下遭遇。一旦战争需要,潜伏在北极的战略核潜艇,便能选择突破冰层发射洲际导弹,对美、加、俄全境实施核打击。目前,美、加等已在北极建立多个军事基地,美国在阿拉斯加已部署反导系统,并在北极建立空防要塞。俄罗斯也将其最先进的战略核潜艇部署在北冰洋,以防对其构成威慑。


北极气候环境紧密牵动着北半球国家的生存空间。北极大气、海洋、陆地、生态的变化对北半球乃至全球气候和经济社会有着极大关联。北极冰融将导致全球海平面上升,海冰的减少将降低对阳光的反射,加速甲烷等温室气体的释放,对北半球国沿海经济发达地区也将带来重创。北极地区对大气气候系统形成和能量交换起着重要作用。丰富的渔业资源也得益于北极洋流的影响。楚克奇海和白令海峡是北冰洋、太平洋两大洋水交换的必经之路,对我国环境、气候、与农业生产等也有着深刻影响。因而,掌握了北极气候规律便可对人类生存空间环境做出尽早治理。


二、俄美企图强化北极存在扩大其地缘利益


目前,北极争夺的焦点主要集中在领土归属、海域划界及航道控制权上,其中陆地领土已被北极八国所占。近年来,俄、美在北极争夺中尤为激烈,试图通过强化前沿存在及加大军事演训,排斥域外国家,独享北极利益。


围绕地区秩序构建,俄美纷纷出台北极战略。俄罗斯钟情北极已数百年。早在1728年,根据彼得大帝的旨意,服役于俄罗斯海军的维塔斯•白令成为第一个穿越亚洲与北美洲之间海峡的人,这个海峡也因此被命名为“白令海峡”。此后,两百多年的时间里,俄民间及官方再未停止过对北极的探索。2008年9月18日俄公布了《2020年前俄罗斯联邦北极地区国家政策原则及远景规划》,确定了俄罗斯在北极地区的国家利益、主要政策目标、战略优先方向、基本任务和执行机制等内容。其首要一条是“开发俄属北极区域,将其作为保障国家社会—经济发展的战略资源基地。”②2009年5月13日,俄罗斯出台了《2020年之前俄罗斯国家安全战略》,强调未来国际政治将聚焦于能源争夺,北极地区是争夺的一个焦点。2014年底俄新版军事学说中,首次出现了保证俄罗斯在北极地区国家利益的条款。③此外,还出台了“2009年海军战略”、“2030年前交通开发战略”和“2030前俄罗斯大陆架调查与开发计划”等文件。


1867年,美国国务卿威廉•西华德以720万美元从俄罗斯手中买下面积达150万平方公里的阿拉斯加时,很多美国人都指责西华德愚蠢,可是西华德说:“现在我把它买下来,也许多少年以后,我们的子孙因为买到这块地,而得到好处。”④西华德的远见在一百多年后得到证实。阿拉斯加除了拥有丰富矿产外,还让美国拥有了染指北极的重要跳板。1994年,美国针对冷战结束后的国际形势变化,发布了第26号总统令(PDD-26)暨国家安全委员会(NSC)令,阐述了美国政府关于北极的政策。2009年1月9日,美国政府针对进一步加剧的北极竞争,以“第66号国家安全总统令和第25号国土安全总统令”的形式发布《有关北极地区的政策》。2013年5月10日,美国总统奥巴马签署的《北极地区国家战略》概要中宣称:美国是一个北极国家,在北极地区拥有广泛和根本的利益。为确保其战略实施,同年11月,美国防部首次颁布《北极战略》,并计划在北极建立永久基地。


围绕巨大能源储备,俄美竞相加大科研开发。2007年8月2日,俄罗斯科考队员从北极点下潜至4000多米深的北冰洋底,并在洋底插上了一面钛合金制造的俄罗斯国旗,引起了国际社会的强烈不满。俄罗斯联邦总统南北极国际合作事务特使奇林加洛夫在2008年12月底宣布,俄将增设在北极地区的科考站。近年来,俄罗斯加大对其破冰船队的现代化改造,更多研究人员将会被派遣进驻北极。目前,俄罗斯在北极的科考站已有30余座。


美国对北极开发极为关注,一直在为掌握阿拉斯加州在北冰洋的大陆架分布情况进行科研准备,更新和增加破冰船,以缩小与俄破冰船队间的差距。2016年,奥巴马推动国会拨款支持破冰船领域的“关键投资”,投资30亿美元建造3艘新船,维护美在北极的利益。与此同时,白宫还允许美国企业对北极周边海域进行开发,使用潜艇开展科考勘探活动,希望本国及跨国石油和天然气公司等机构发挥影响作用,并以最大程度国际化的口号,向俄、加两国提出使用北部和西北航道的要求。美国关注北极其真正原因虽处于信息隐匿状态,但其方针仍是巩固美国在北极地区的主导地位、加速对北极资源的赢利性开发。


围绕相关主张要求,俄美不断谋划法律准备。2001年12月20日,俄罗斯向联合国大陆架界限委员会提交划界案,涉及俄罗斯在北冰洋中部、巴伦支海和鄂霍次克海200海里以外大陆架的外部界限。俄罗斯主张,罗蒙诺索夫海岭是俄罗斯西伯利亚以北大陆架的自然延伸,从而俄罗斯可以拥有120万平方公里的北极海域。但俄罗斯的申请遭到了加拿大、挪威等沿岸国的反对。2002年6月28日,联合国大陆架界限委员会以“科学证据不足”为由驳回了俄罗斯的申请。2008年6月2日,俄罗斯外长拉夫罗夫在莫斯科表示,俄罗斯、加拿大、美国、挪威和丹麦沿岸五国一致同意,将根据《联合国海洋法公约》(以下简称公约)有关规定解决大陆架延伸和涉及200海里以外大陆架的归属问题。2015年8月4日,俄罗斯时隔14年之后再次向联合国递交了扩大北极大陆架边界的申请。⑤如果申请获得批准,俄罗斯北方大陆架也将从海岸向北延伸350海里。


对于俄的强势立场,美国毫不示弱,声明自己在北极地区拥有重要利益,享有北极地区领海主权、专属经济区内及大陆架上的主权权利和管辖权,将航海自由置于最优先地位,声称西北航道和东北航道属于国际航道,美国有过境通航权。美国反对俄罗斯、加拿大等在北极所采取的强势行动,不接受沿岸国提出的大陆架划分方案,对阿拉斯加沿岸地区向北冰洋延伸600海里的大陆架提出主权要求。⑥由于担心《公约》会限制美国在世界上的通行权等,美国参议院至今未批准该《公约》。奥巴马主政期间曾主张使用法律而不单是武力手段维护美国的海洋权益。随着特朗普的执政及其亚太战略基于主导和遏制的考虑,为获取海洋实际利益,而寻求通过《公约》的可能也将大大提升。


围绕塑造地缘优势,俄美极力强化前沿部署。针对北极竞争加剧的态势,近年来美国在原本保持军事优势基础上,加大北极巡逻和演训力度,强化同丹麦、挪威、加拿大等传统盟友关系,以共同防范俄罗斯。2016年美军和北约部队,在挪威进行了一场名为“寒冷反应”的多国联合军演,北约12个国家参加,投入兵力达1.6万,此次军演旨在提高北约多国的协同作战能力。为确保阿拉斯加地缘政治地位和更多地获取利益,不被俄加等沿岸国对其地位构成削弱,美国极力夯实北极政策,试图通过加入国际机构和条约,巩固导弹防御体系,遏制竞争对手在北极的扩张。


针对美国的战略挤压和北约东扩,俄罗斯积极在北极寻求战略突破,不断在北极试射洲际导弹,加大北极地区演训活动,俄海军北方舰队旗舰“彼得大帝”号核动力巡洋舰,多次赴北极海域执行巡航任务,俄还先后在北冰洋地区举行空军飞行战术演习、三军联合演习,出动30余架图-160、图-95MS战略轰炸机,主要涉及反击海上偷袭、航运通道保护、海上救援、反空袭等科目,北极地区作战训练正逐步实现规模化、集群化和常态化。普京明确表示,“扩大俄罗斯在北极地区的军事存在是军队最优先考虑的问题”,“动用一切手段来保障俄罗斯在北极地区的安全和国家利益”。⑦


三、围绕主导权的争夺俄美博弈将日趋激烈


自冷战结束以来,北极地区形势正在发生深刻的变化。近年来,国际社会对北极愈发关注和重视,尤其是俄美等北极大国角力日渐显现。随着全球气候变暖,资源开发和航道商业运营愈发变得可行,北极沿岸国的竞争也将会持续加剧。


争端的加剧将促使北极治理呈现多边化趋势。在可预见的将来,随着俄罗斯的逐渐复苏和美国全球战略的维护,美俄会围绕势力范围,展开新一轮的极地争夺。从国家行为体来看,权力是最核心的要素。由于北极拥有重要的能源储备、地缘位置及商业航运价值,俄美强力争夺引发的外溢效应,将促使参与北极地缘政治的国家必然以北极地区为中心向周围和外围扩展。从历史和现实上看,俄罗斯虽不及美国“神通广大”,盟友缺少、相对孤立,但俄地处欧亚大陆中心的优势,使其在战略布局上能够左右逢源,北极便是其运筹大国斗争的重要发力点。借助北极治理、北极事务与整个北半球关联度增强这一契机,俄会拉北极沿岸国家入局,发挥联动之效,掣肘美国的地区影响力,进而形成全球化、多方式开发北极的格局。


共同的利益及挑战推动北极区域化发展加速。大国的利益不只局限于本国,而是着眼局部看全局,试图一局定胜负并非长远之计。从世界范围的普遍规律看,区域化通常表现在经济领域一体化。但就目前北极地区而言,区域化正在从经济领域向涉及政治、安全、外交、军事等领域拓展,成为世界政治和国际关系发展的趋势之一。冷战期间北极地区是美苏之间的对抗鸿沟和前线,是地缘关系的“冻土地带”,无缘区域化。冷战结束后,以美俄为主体的北极地缘关系趋向缓和,北极地区的区域化发展变得迫切。随着北极地区局势的快速升温及北极事务的日益凸显,北极各国难以单独应对各种挑战,共同利益显著增长,北极国家不得不坐下来共同协商对策,北极地区的区域化发展必然加速。


地缘秩序构建愈发呈现出竞合关系的双重性。当前,北极总的地缘态势是竞争与合作并存,合作在继续加强,竞争也在不断加剧。俄美之间,围绕航道管辖权争斗了几十年,但并未阻碍两国在北极开发、环境保护等方面的协商、合作及共同行动。2008年5月27至29日,北冰洋沿岸五国俄罗斯、美国、加拿大、丹麦、挪威,在格陵兰岛伊鲁丽塞特进行政治磋商,商定在现有国际公约基础上开始谈判北极分割事宜,并决定不再通过任何类似《南极条约》的新文件。会议通过的《伊鲁丽塞特宣言》,强调五国在北极事务中的特殊利益和权力,反对制定一套新的综合性北冰洋国际管理法律制度。俄罗斯与挪威在巴伦支海、美国与加拿大在边界皆有争议,但彼此都在尝试通过谈判以此解决。其中北极理事会就是环北极国家政府间的一个多边合作机制,为北极地区的环境保护合作和多边互动发挥了积极作用。


戒备与反戒备的地区安全博弈仍将持续升级。从现实主义角度来看,军事实力和能力依然是国家综合力量的传统成分。当前在北极地区的全面性国际合作仍然局限于环保、资源、科研开发、可持续发展等问题领域,在传统安全领域,无敌意的普遍性国际合作仍不具备成熟条件。尤其是俄美之间,围绕主导权及管辖权而进行的军事防范与戒备仍会强化。俄罗斯非常反感北约在北极地区的活动,希望北极合作中不要掺杂军事因素。在主导欧美的海洋文明观看来,美欧与俄罗斯之间始终存在不可调和的地缘政治矛盾,处于双向不信任的缘故,俄美在北极地区仍将继承着冷战遗留的地缘政治裂痕。在其军事角力的阴影下,加拿大、丹麦、挪威等相继组建北极军团、联合指挥部、部署快速反应部队、移防大本营,剑拔弩张的火焰日渐浓烈。


四、经略北极中国须尽早布局


除北极国家外,近年来,印度、日本、澳大利亚等也纷纷发出自己的声音,欲扩大北极事务影响力。中国虽是北半球国家,但相比于北极沿岸国家、欧盟及许多亚洲国家,中国对北极事务的介入相对滞后。在激烈的北极争夺战中,中国不能漠视群雄纷争而取局外中立,应尽早布局,确保我利益存在。


澄清战略认知。从安全和发展战略看,北极地区有我重大的能源和航道利益。未来如能从北极进口能源,将节省大量运输时间,降低运输成本和风险,缓解南部通道压力。对此,中国应进一步明确北极在我国家利益中的地位,将北极通道建设纳入“21世纪海上丝绸之路”战略规划,拓展地缘辐射范围和北极路网,形成近海与远洋相结合的发展板块,打破当前北极合作的区域性、封闭性壁垒。


加大北极投入。目前,中国已掌握陆地上冻土地带建设的相关经验,而在海洋上则缺乏破冰钻井平台及环保技术。今后,应将极地考察重点放在北极。引进挪威、瑞典、芬兰、冰岛等北欧国家先进技术经验,加大冰区船舶设计与建造、导航及船员培训。加强北极气候研究,为我国北方荒漠化治理及降低自然灾害等提供数据支撑。此外,要深入研究国际法和北极各国的国内法,探寻北极商机,引导企业和民营资本参与北极资源和航道的开发。


提升力量存在。围绕北极开发和航运安全,积极开展有重点、多层次的海上安全合作。在合作对象上,应突出与俄罗斯这一北极大国的合作,以中俄海军联演、军舰互访、北极联合科考为平台,拓展北极合作领域。在合作方式上,要以双边为主、多边为辅,着重加强对我参与北极事务顾虑较小、意愿较强的芬兰、挪威、冰岛等北欧国家的双边合作,通过增强力量存在,提升我与北极国家的战略互动。


注重策略运用。当前,在亚太地区,我东海和南海方向面临诸多挑战,美国为了推进其在亚太地区的利益,借助岛链和同盟与伙伴关系,把日、菲、越、印、澳等拉入其对华遏制阵营,迟滞我崛起进程。对此,中国须借助北极争端问题,统筹海上斗争方向。政治上,积极提出中国主张,推动北极多边治理,转移海上博弈和关注焦点。经济上,加大同俄罗斯、芬兰、挪威、丹麦等在北极地区的资金和技术合作,先从气候环境、生态保护、海上救援等非敏感项目入手,尔后拓展到渔业、油气等领域,推进共同开发。外交上,灵活运筹大国关系,建设性的介入有关争端,掣肘美日对我的外线攻势。军事上,努力让中国海空力量走出去,参与北极防务巡逻,寻求与北极沿岸国的合作,扩大中国北极影响力。


总之,考虑北极问题不能仅仅限于地区之内和单一战略方向,应整体布局,联动实施。美日越是企图由海向陆围堵中国,中国越要坚定由陆向海、以海制海,突破困局设置。面对深蓝的大洋,中国面对的是机遇,肩负的是历史责任。在走向海洋强国的征程中,中国必将赢得蓝海经略的新契机!


作者系中国南海研究院助理研究员 卢胜君


注:

①唐国强,《北极问题与中国的政策》,国际问题研究,2013年第1期;

②郭培清,《大国战略指北极》,瞭望,2009年第27期;

③参见:参考消息,《解读俄新军事学说:明确核武决策权 确保北极利益》,2014年12月28日;

④卢雪梅,《美国北极战略概览》,中国石化,2012年第5期;

⑤《俄再向联合国提出扩大北极大陆架边界申请》,法制日报,2015年08月11日,http://news.ifeng.com/a/20150811/44396411_0.shtml

《国际海洋法缺陷加剧北极争端》,法治周末2010-10-13 01:09,http://world.huanqiu.com/roll/2010-10/1164575.html

⑦《普京誓言加强俄罗斯在北极的军事存在》,新华网,2013年12月12日10:40,http://news.ifeng.com/gundong/detail_2013_12/12/32063330_0.shtml