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吴士存评南海形势:回首2017,展望2018

2017-12-28 15:52:05       来源:世界知识

自2016年下半年菲律宾南海仲裁案落下帷幕以来,中国采取了一系列稳定南海局势的措施:推动中菲关系改善,加快“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商,通过中美“外交安全对话”等机制与美国在南海问题上保持沟通,引导南海局势向好发展。当前,“准则”磋商进程取得重大进展并不断推进;中美元首会晤就南海问题达成了支持南海和平稳定、支持对话管控争议等一系列共识;习近平主席成功访问越南,中越在妥善处理海上问题、稳步推进海上合作和共同维护南海和平稳定等方面达成共识。


但也要看到南海形势中可能出现的消极因素,主要是:从2017年5月开始,特朗普政府继续在南海地区开展针对中国的“自由航行行动”,这一年进行了四次(而奥巴马执政八年总共只进行了五次);日本、澳大利亚等国对南海事务的介入成为日益突出的新挑战;个别国家在南沙争议地区进行单边油气开发活动,以各种方式加强对争议海域的权利声索等。

 

2017:总体降温趋缓、回归合作

 

第一,中国积极塑造南海形势。就中国和东盟国家的层面而言,2016年中国—东盟领导人峰会达成诸多重要共识,如正式发布《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》。外交高官热线平台旨在当海上紧急事态发生时且需要政策层面介入的情形下,有关国家外交部门之间能够拥有及时有效的联络渠道进行沟通协调,以管控风险。2017年,在中国—东盟领导人峰会上,中国和东盟国家进一步就正式启动“准则”案文磋商达成共识。就双边层面而言,中国—菲律宾南海问题双边磋商机制于2017年5月在中国贵阳正式启动,这标志着中菲南海问题重回双边对话和协商解决争议的正确轨道。


第二,“准则”磋商提速,中国和东盟国家致力于通过规则和机制建设来稳定南海局势。南海问题复杂敏感,涉及面广,其在未来较长时期内难以彻底解决。因此从长远看,一个基于规则的制度化的南海秩序是符合包括中国在内的各方利益的。在坚持领土主权和海洋权益的前提下,努力维护南海地区的和平稳定,应是当前中国处理南海问题的战略目标。这迫切需要通过某种能为各方所接受的制度性安排来实现。在制订“准则”的基础之上构建未来南海地区的安全秩序,既可解决目前南海地区危机管控机制缺失的紧迫课题,亦可弥补中国和东盟国家安全合作的“短板”,增进彼此的政治互信。


第三,中菲关系进一步改善。自2016年6月杜特尔特就任菲律宾总统以来,中菲关系显著改善,杜特尔特2016年10月和2017年5月先后访问北京,习近平主席在G20和APEC等多边场合与杜特尔特会晤,李克强总理2017年11月访问菲律宾。频繁的高层会晤引领两国关系健康发展、趋稳向好,为当前南海形势的稳定做出了重要贡献。


第四,美日澳越等域内外国家推动南海局势升温显得力不从心。美国以开展“自由航行行动”为抓手,辅之以拉拢和鼓励日澳越等盟友或伙伴在南海采取与中国对抗的策略,以保持其对南海事务的介入,牵制中国在南海战略优势的形成。这成为特朗普时期正在形成的美国南海政策的重要特征。2016年和2017年的东盟外长系列会议期间,美日澳三国外长都发表联合声明,指责中国在南海的岛礁建设行动,声称仲裁裁决“对当事国有约束力”。越南2017年上半年在南沙争议地区进行单边油气开发活动,并通过主办国际会议炒作仲裁裁决。但上述国家的行动并未得到其他国家的呼应和支持,故没有对南海争端“降温、趋缓”的良好态势产生大的负面影响。


第五,菲律宾南海仲裁案裁决的负面影响开始显现,部分域内外国家一方面利用裁决进行单边活动,强化非法侵占和单方面主张,另一方面试图以侵权行为为裁决“背书”。2017年以来,越南在南沙万安滩海域的单方面油气开发活动、印尼将南海部分海域命名为“北纳土纳海”、美国的“自由航行行动”频繁进入美济礁12海里范围等,无不与仲裁裁决试图全面否定中国对南沙群岛整体的主权以及南海海洋权益密切相关。

 

2018:不太可能出现颠覆性变化,但不排除阶段性、局部性动荡

 

在经历了2017年相对稳定和平静之后,2018年南海形势出现颠覆性变化的可能性不大。但是由于南海问题所涉及的领土争议和海洋管辖权争议等实质性问题没有解决,由地缘政治因素所引发的有关各方围绕航道、资源和海权展开的利益博弈将会加剧,未来南海形势不能完全排除出现阶段性、局部性动荡的可能。主要问题在于:“准则”案文磋商正式启动,从磋商到“准则”生效这段时间可能会被有的声索国视为巩固和扩大其单方面主张的“窗口期”;随着中国南沙岛礁的设施部署逐步提上日程,域内外国家可能会再度炒作“南海军事化”问题;伴随着“印太战略”的呼之欲出,美日军事同盟在南海和印度洋方向针对中国的地缘军事部署将会逐步展开。2018年的南海形势可能表现出以下五个方面的特征:


第一,中美以军事互动为主要表现形式的南海博弈仍将是影响南海形势发展变化的主要因素。美国在包括南海在内的西太平洋地区与中国的竞争态势,必然使其一方面通过加强与一些南海周边国家的军事合作,牵制和遏阻中国在南海方向的海上力量发展;另一方面,单独或拉拢日本等盟国在南海进行的“自由航行行动”和抵近侦察会更加频繁,更具挑衅性。加之2017年初特朗普已将“自由航行行动”的决策权交由军方自行决定,因此获得总统授权的美国军方无疑会更加频繁地实施该行动。同时为了有效应对美国的“自由航行行动”,中方的反制手段和措施也会更加多样化并具有一定的威慑效应。基于此,不难预言中美南海军事博弈将成为影响2018年南海形势发展的一条主线。


第二,日本和澳大利亚作为美国在亚太地区的主要盟国,对南海事务加大介入将成为影响南海形势发展的新变数。从日本海上自卫队进入南海、日本与一些南海声索国军事色彩浓厚的双边合作及利用各种多边场合推动发表有关南海问题的联合声明等动作来看,其已经将介入南海事务作为谋求军事大国地位、推动修改和平宪法、牵制中国发展和干扰中国—东盟关系的主要手段。澳大利亚对南海事务的介入则主要表现在外交和政治上的高调发声,如澳总理在2017年香格里拉对话会上的演讲中,明确要求中国“遵守基于规则的国际秩序”,在2016年和2017年的东盟外长系列会议期间,澳大利亚与美日共同发表三国外长联合声明,声称菲南海仲裁裁决“有效”和要求当事国“执行裁决”,反对南海“岛礁军事化”等。同时,美国最近倡导的、明显带有针对中国性质的“印太战略”背后不仅有日本推动的因素,澳大利亚对该战略也表现出了极大的参与和推动热情。


第三,2018年及今后相当长时间内无法回避而且必须妥善应对的重大挑战还包括几个方面:围绕南海“岛礁军事化”、海域控制与反控制、争议地区的单边活动、“准则”的性质(有无法律约束力)和仲裁裁决是否有效等问题。


第四,越南成为美日搅局南海“代理人”的可能性,以及菲律宾南海政策的两面性对南海稳定的潜在负面影响都不容低估。继2016年下半年中菲关系转圜后,越南在南海的一些负面动作显得较为突出。一是在南沙争议地区进行单边油气开发活动,试图造成“既成事实”;二是加强与美日在南海问题上的互动和协调。另外,就菲律宾而言,中菲关系的改善和杜特尔特“搁置”裁决在菲律宾国内也遇到了很大的阻力,要求杜特尔特“拒绝来自中国的经济诱惑”“坚持裁决有效”的呼声始终不绝于耳,当然其背后的美日因素亦不能忽视。未来中菲关系也很难一帆风顺。


第五,仲裁裁决对中国南海维权、推动海上合作和“准则”案文磋商的干扰将逐步凸显。菲律宾现政府虽然暂时搁置仲裁结果,但随着菲政局变动,今后重提仲裁裁决的可能性不能排除。其他南海周边国家也是仲裁裁决的受益者,这些国家可能利用裁决开展针对中国的侵权活动。美日澳等域外国家也不会心甘情愿地将裁决视为一张“废纸”。域内外势力在外交、法律及海上等各方面“坐实”裁决的压力与挑战将始终存在。“扩建岛礁”的法律地位、“争议地区”范围界定以及南海争端是否可诉诸司法仲裁解决等问题都将会长期存在并时而凸显,仲裁裁决可能随时浮出水面,并如影随形般地对已经趋于稳定的南海形势造成干扰。

 

统筹三大关系,处理好三对矛盾,围绕三大任务稳定形势、塑造秩序

 

在2018年及今后相当长的时期内,为了更有效地维护我国的南海权益,保持南海形势总体稳定,我们应当按照习近平总书记在十九大报告中提出的“推动构建人类命运共同体”“以对话解决争端、以协商化解分歧”“按照亲诚惠容的理念和与邻为善、以邻为伴深化同周边国家关系”等重要方针政策,统筹中美、中国—东盟及中国与其他声索国“三大关系”,处理好国际与国内、维权与维稳及大国与周边“三对矛盾”,围绕岛礁后续建设、推动海上合作及“准则”案文磋商“三大任务”,稳定南海形势、塑造南海秩序。


首先,通过积极考虑“准则”具有法律约束力、赋予“准则”调解除领土争议和海洋管辖权争议之外的一些具体海上纠纷的功能等,积极推动“准则”案文磋商;其次,随着我国的岛礁设施部署进一步推进,可加大民事设施建设力度,以向国际社会提供海上救援、助航设施、渔民渔船救助和补给等公共服务产品。还可以以“泛南海经济合作圈”构想为载体,以“21世纪海上丝绸之路”建设为总抓手,推动环南海海洋旅游、海上设施联通、海洋事务、人文社会等领域的交流与合作,增进互信,化解分歧,为南海问题的最终解决创造良好的外部环境,进而实现南海地区的长治久安。(作者为中国南海研究院院长、中国-东南亚南海研究中心理事会主席)