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由中美贸易摩擦看美国“301条款调查”

2018-04-11 22:37:21       来源:中国南海研究院

今年3月23日,特朗普政府根据“301条款调查报告建议”,正式宣布对500亿美元的中国出口商品征收关税。近日,特朗普再次要求美国贸易代表办公室参照“301条款调查报告”考虑对中国1000亿美元产品加征关税。对此,中国商务部、外交部对此表示,对于美国坚持搞单边主义和贸易保护主义的做法,中方将奉陪到底,不惜付出任何代价予以坚决回击。在这一轮的中美贸易摩擦中,美国动用了“301调查”这款其在贸易领域的“当家武器”,实际效果如何尚不得而知,但对世界贸易规则的破坏显而易见。


“301条款”是美国国内法中对其他国家违反贸易协定、损害美国贸易利益的行为采取单边行动的立法授权条款,它构成了美国对外贸易法的重要组成部分。具体而言,“301条款”针对的是美国认为的外国政府实施的“不公正贸易行为”,主要包括三类:一是“违反贸易协定以及违反国际义务”的行为;二是“歧视行为”,例如拒绝给予美国产品、服务以及投资享受国民待遇及最惠国待遇的行为;三是“不公正且不公平”的行为,例如拒绝对知识产权提供适当并有效的保护、拒绝给予市场准入等。


应当承认,在世界贸易组织成立之前的关贸总协定(GATT)时代,“301条款”的启动与实施难称破坏国际贸易规则。关贸总协定作为协商性机制,并无强有力的争端解决机构,各国在贸易谈判失败时往往会诉诸单方面的报复举措。世贸组织成立后,其成员国的某项贸易法规或措施若有违世贸组织规则,则可能被世贸组织下设的争端解决机制认定为不合规而需要进行修正或废止。美国“301条款”的核心是采取单边报复措施的授权规范,从条文规定上看不符合世界贸易规则,也始终面临着世贸组织“合规性”的挑战。近年来美国运用“301条款调查”比较鲜见,“301条款”实际上处于一种休眠状态,但其适用和启动的国内法基础依然存在。从性质上看,“301条款”作为联邦立法,按美国宪法规定其与世贸组织协定实际上处于同一位阶,美国批准和加入世贸组织的国会立法并不能确保世贸组织规则对美国国内法的优先地位。


特朗普执政以前,在多边贸易体制下美国作为经济全球化的主要受益者总体上维持了对世贸组织规则的遵从。但应当看到,世贸组织规则在美国的效力基础实质上是基于美国政府在总统权力下承诺不会做出违背贸易规则的举动,这样的承诺之所以行之有效,一个重要原因是美国掌权执政之精英阶层的理性治理。在美国内贸易自由主义和保守主义对立的传统构图中,美国总统往往扮演着协调的角色,但显然特朗普改变了这种政治默契。特朗普执政以来,其搭建起的对外贸易团队体现出保守主义色彩,对华政策的决策和执行团队也充满地缘政治竞争思想。“301条款调查”和单边贸易举措的发动是要动用总统权力的,特朗普的个性、商人的经历和周边幕僚对其决策所产生的影响均是其中诱因。当前,能够理性掌控和处理包括“301条款”在内的美国国内法与多边贸易规则之间关系的精英群体远离特朗普对外贸易政策的核心决策机制。美国国会中的保守主义力量也从来都不是贸易保护主义的制动者,而是推波助澜的鼓动者。


美国根据“301条款调查”对华采取单边措施虽是中美间的贸易摩擦问题,但在全球价值链分工体系的宏观背景下,其产生的负面影响不会只限于中美两国。在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上,中国国家主席习近平宣布了扩大开放的一系列新举措,再次明确宣示“中国开放的大门不会关闭,只会越开越大”,而在和平合作、开放融通、变革创新的滚滚大潮中,美国却仍然挥动着贸易保护主义的大棒。谁在契合国际社会期待,谁在破坏国际贸易规则,不言自明。贸易保护主义和单边措施绝不是“让美国再次强大”的钥匙,避免贸易问题情绪化、政治化,特朗普政府尤其需要展现管控中美贸易分歧的战略眼光和维护两国关系发展大局的政治智慧,美中两国也都有责任和义务维护国际社会多年以来形成的世贸组织规则框架。


作者系中国南海研究院海洋法律与政策研究所助理研究员 丁铎