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菲宪法草案“国家领土”条款之解析

2018-07-06 13:00:34       来源:中国南海研究院

7月3日,菲律宾修宪咨询委员会(Consultative Committee)22名法官全票通过《联邦宪法草案》(以下简称“宪法草案”),通过后的草案版本将提交给菲总统杜特尔特,再由其提交国会批准。结合菲律宾修宪程序和当前菲朝野对修宪议题的政治反响,该宪法草案的顺利批准和颁布施行几无悬念。与施行已经超过30年的菲律宾1987年宪法相比,宪法草案最终版本在第一条“国家领土”的规定上出现重大变化,其中传递出的大量信息值得关注。


从内容上看,宪法草案第一条的第一部分(Article 1 Section 1)涉及领土主权,规定菲律宾对其领土拥有主权。菲领土由群岛基线内所有岛屿和水域,及其领海、底土、大陆架(原文如此)和其上空构成。该部分还明确规定,菲律宾基于国内法、国际法以及国际性的法庭或仲裁庭所作的判决而对其群岛基线以外岛屿和地物拥有主权,根据历史性权利(historic right)或所有权(legal title)还对属于菲律宾的所有其他领土享有主权。第一条的第二部分(Article 1 Section 2)涉及主权性权利,规定菲律宾在国际法所容许的限度内对领海以外海域拥有主权权利,对于包括“菲律宾隆起(Philippine Rise)”在内的200海里以外大陆架拥有主权权利。


就领土主权而言,该宪法草案关于“领土构成”的规定是菲律宾对于其传统条约界限的进一步突破。1898年《美西巴黎条约》、1900年《美西华盛顿条约》和1930年《英美条约》确定了菲律宾在北纬10度以北的南海地区的领土范围向西不超过东经118度。菲律宾1935年宪法第一条关于国家领土的规定即是对于依上述条约界限所定之领土范围的再确认。但自上世纪七十年代以来,菲律宾开始通过修改宪法、颁行法令等方式尝试渐进式地突破条约界限,为其对中国南沙群岛部分岛礁的非法领土主张提供所谓国内法依据。菲律宾宪法在1973年第一次修订时已不再援引三个国际条约界限,而1987年修订之宪法在用语上亦与1973年宪法大同小异。此次宪法草案最终版本除明确提出群岛基线内的领土主权外,还特别强调对于群岛基线以外的岛屿、地物享有主权,这是菲律宾第一次在宪法中明确对非群岛组成部分的其他地物提出主权主张,也是其在突破传统条约界限过程中迈出的重要一步。


就主权的依据而言,宪法草案第一条第一部分有两个显著变化之处。第一个变化是规定“菲律宾根据历史性权利(historic right)或所有权(legal tittle)还对其他领土享有主权”,这一表述曾经出现于菲律宾1973年宪法第一条的规定之中,但在1987年宪法修订时被删除。此次草案对这一表述予以恢复,看来是有意为之:一方面,历史性权利在国际法上的范围、内涵、性质并不明确,以历史要素的巩固而取得领土主权的个案情况不一,菲律宾通过历史性权利为其某些主权主张(如针对沙巴地区的主权声索)和非主权性的权利主张“兜底”的意图显而易见;另一方面,所有权(legal tittle)这一措辞含义范围相当广泛,既包括依据条约享有的权利,也包括依据习惯国际法享有的权利,还暗含经过国际司法与仲裁机构的判决或裁决承认的权利主张。由此可见,无论是“历史性权利”,还是“所有权”,菲律宾都意在尽可能地拓展其主权主张的法理空间。


此次菲宪法草案中关于主权依据的另一个变化是明确规定“菲律宾基于国内法、国际法以及国际性的法庭或仲裁庭所作的判决而对其群岛基线以外岛屿和地物拥有主权”。此处虽未明确提及南海仲裁案,但“国际性的法庭或仲裁庭所作判决”这一措辞的指向性已经非常明显。如果菲官方将该条款解释为包括南海仲裁案裁决,则反映出在菲眼里,南海仲裁案的实质绝非其声称的“无意请求仲裁庭就主权作出裁决”“仅是关于《联合国海洋法公约》有关条款的解释与适用的争端”,而是包括了仲裁庭根本不具有管辖权的领土主权事项。尽管仲裁裁决目前在事实上被菲政府搁置,但其仍然是影响中菲关系的一个变数。该宪法草案一旦经过批准生效,即相当于菲在国内最高立法层面对仲裁裁决的承认和确认,或者说是将仲裁裁决纳入到国内法律体系之中。菲领导人继续搁置仲裁裁决的政治决断将受到较大冲击,今后恐还将面临更大的所谓“违宪”压力,南海仲裁案对中菲关系的干扰可能更加突出。


从国际实践来看,在本国宪法中明确强调基于国际司法或仲裁机构的判决或裁决而拥有领土主权,这种做法没有先例,菲律宾是头一家。这既表明菲律宾认为南海仲裁案为其带来了极大的政治利益而必须“巧妙处理、善加利用”,也反映出仲裁裁决对我国的负面影响和溢出效应在经过两年的积累和沉淀之后正逐步体现,其中一个重要方式即是部分南海沿岸国家以立法或司法手段为仲裁裁决“背书”。


就主权权利而言,宪法草案第一条第二部分规定菲律宾在国际法所容许的限度内对领海以外海域和大陆架拥有主权权利。与1935年宪法、1973年宪法和1987年宪法相比,这是菲宪法草案中第一次明确写入主权权利。近年来,菲律宾日益重视借助法律手段加强对争议海域的主权权利和管辖权声索,菲国内政界、学界主张以立法形式进一步固化南海仲裁案所谓“有利裁决”的呼声也始终存在。此次宪法草案写入关于主权权利的内容也是在一定程度上回应了菲国内的这种政治诉求。


此外,宪法草案第一条的第二部分还强调菲律宾对于宾汉隆起拥有主权权利。2012年,大陆架界限委员会审查通过了菲律宾提交的涉及宾汉隆起的200海里外大陆架划界案,菲据此可以在宾汉隆起进行自然资源勘探和开发。近年来,中国有关海洋科考船曾航经菲吕宋岛东北部有关海域,中国对宾汉隆起附近的几个海底地理实体命名提案(如月潭海脊、日潭海丘、静好海山等)在国际海底命名分委员会也得到审议通过,这些活动本身于法有据,也没有损害菲律宾相关的主权权利,但菲军方部分人士对此却进行无端猜测,此后媒体炒作也引发菲国内各界的广泛关注。2017年5月,为了凸显对宾汉隆起的主权权利,菲律宾将“宾汉隆起”更名为“菲律宾隆起”。从实践上看,菲律宾一直将“宾汉隆起”视为其在200海里以外大陆架外部界限划定问题上的“试金石”,宪法草案第一条直接点明“菲律宾隆起”,这表明菲极其看重其在该区域的主权权利,对于其他国家在该区域内的合法的海洋活动也非常敏感。


菲律宾《联邦宪法草案》的最终版本是对菲1987年宪法进行的一次较大规模修订。当前外界的主要关注点集中于该草案将菲律宾的国家结构形式由单一制调整为联邦制,而对于草案中关于菲律宾“国家领土”条款修订的关注反而不多。与菲律宾现行宪法相比,草案第一条在菲律宾领土构成、领土主权依据和主权权利等方面做出了诸多突破。此次菲律宾在领土主权声索和海洋权益主张上新的变化与调整对我未来解决有关争端的途径和前景的负面影响亦不容低估,对此我们应予高度重视,并就如何应对早做准备。


(作者为中国南海研究院海洋法律与政策研究所助理研究员 丁铎)