为保护海洋渔业资源和生态环境，维护海洋伏季休渔秩序，农业农村部、公安部、中国海警局决定自2025年5月1日至9月16日开展海洋伏季休渔专项执法行动。在全球范围内，渔业不仅是数十亿人获取动物蛋白的重要来源，也为数千万人提供了赖以生存的工作机会。然而，受气候变化、环境污染以及人类活动等一系列因素影响，自20世纪70年代以来，海洋渔业资源状况持续恶化，处于生物可持续水平范围内的渔业种群比例从1974年的90%下降到2019年的64.6%。其中57.3%达到可持续捕捞的上限，仅7.2%未充分捕捞。【1】以南海为例，鱼类资源总量相比上世纪50年代下降了七至九成，单位渔获率亦缩水过半。【2】在此背景下，中国积极探索海洋环保及可持续发展之路，1995年开始率先推行海洋伏季休渔政策，期间同步开展专项执法行动，严格维持休渔秩序。2025年5月1日中午12时，中国黄渤海区、东海区和南海区全面进入伏季休渔期；至8月16日12时，南海海域和东海部分海域为期三个半月的伏季休渔期正式结束，福建、广东、广西等省份渔船已陆续出港，恢复捕捞作业。三十年来，尽管时常遭受外部的争议与质疑，但中国始终坚守，未曾动摇，为区域海洋资源养护、生态修复及渔业可持续发展中的作出了重要贡献。

危机下的中国担当

为遏制渔业资源衰退，应对过度捕捞给海洋渔业资源可持续发展和海洋环境保护带来的挑战，自1995年起，经国务院批准，农业部决定在黄海、渤海以及东海海域实行伏季休渔制度。1999年，南海北纬12度以北海域也开始实行海洋伏季休渔制度。休渔时间一般从每年5月初开始，持续至8月中下旬或9月中旬，长达3至4个半月不等。

根据1982年《联合国海洋法公约》第56条第1款第a项的规定，“沿海国在专属经济区内有以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源(不论为生物或非生物资源)为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利。”

养护国家管辖海域内的渔业资源，是沿海国的权利和义务，同时沿海国也被赋予了自由裁量权。《中华人民共和国渔业法》是中国渔业领域的首部法律，自1986年7月1日起施行，明确了渔业产业的发展方针，确立了渔业资源养护和渔业水域环境保护的基本措施，建立了渔业管理和相关行政监督执法的基本制度。

海洋伏季休渔正是依据《渔业法》建立的一项重要渔业资源养护制度，经过30年不断的调整、完善和发展，逐步形成了贯穿渤海、黄海、东海和南海，涉及沿海11个省份近12万艘渔船，上百万渔民的全面性制度安排和执法部署。【3】目前海洋伏季休渔制度已成为中国最主要的渔业养护和管理政策之一。

三十年来，海洋伏季休渔制度对保护海洋渔业资源、促进生态恢复、实现可持续渔业发展发挥了重要作用，取得了良好的生态、经济和社会效益。从相关研究及监测数据看，在受控海域内，部分经济鱼类种群已呈现恢复性增长趋势，渔获品种日益多样，单位产量显著提升，资源枯竭的趋势得到一定程度遏制。【4】同时，休渔制度的执行也间接促进了沿海产业结构调整，带动水产养殖、远洋渔业、渔产品加工等多元化发展路径。

众所周知，“竭泽而渔，岂不获哉？而明年无鱼”，为了眼前之利而破坏长远之计，最终只会得不偿失。中国伏季休渔制度的初衷，正是为了打破“竭泽而渔”的恶性循环，避免渔业资源的透支式开发，希望通过设定捕捞禁期和禁渔区、控制作业工具等方式，主动承担起生态修复与资源养护的责任。同时，中国休渔制度坚持“取之有度，用之有节，则常足”的理念，体现了对海洋资源长期可持续利用的治理智慧，展现了负责任大国的自觉担当。

区域国家的质疑与反对

在全球渔业资源持续退化的背景下，中国海洋伏季休渔制度所展现出的治理理念与政策定力，理应成为推动区域海洋可持续发展的实践典范。但遗憾的是，这项制度性安排在实践中非但没有得到应有的理解与合作，反而屡屡遭遇部分周边国家的误解、质疑甚至恶意对抗。

每年休渔期间，中国各地严格落实“船回港、人上岸、网入库”的管理要求，采取“全时管控、全域覆盖、全环节监管”，对各类违法违规行为持续保持高压态势。如2024年海洋伏季休渔专项执法行动中，共查处违法违规案件9770件，其中移送司法处理案件1176件，追究刑事责任4139人。【5】然而，与对本国渔船的严管严罚相比，休渔期内一些外籍渔船非法进入中国海域非法捕捞的行为，中国并未对其进行同等强度的执法与处置，而这也一度引发国内渔民的抱怨。

但即使如此，部分周边国家仍表示反对，并质疑中国休渔举措并非单纯出于资源养护，而是为了加强海洋存在和强化主权主张的“另有所图”，炒作中方会借此加大对其渔民的执法力度。【6】实际上，中国海洋伏季休渔制度主要目的是保护海洋生态环境和渔业资源，其休渔措施仅在中国实际管辖海域内实施，并未涵盖黄海、东海和南海的争议海域，与海洋权益声索无关，休渔的具体范围与中国在黄海、东海和南海的海洋主张也不尽一致。长期以来，这一事实被部分国家故意歪曲，反而是出于自身利益诉求对中国养护资源之举不加区地分予以抵制，对中国一直呼吁其他国家采取类似休渔措施的声音置若罔闻。

在南海，令人担忧的是，与中国科学限捕的克制做法相比，部分国家以侵渔为目的的非法捕捞行为长期存在，特别是在中国休渔期间变本加厉、大捕特捕，频繁侵入中国管辖海域。这不仅直接削弱了渔业资源养护的整体成效，破坏了中国休渔政策所付出的努力，也在客观上增加了海上执法与管控的摩擦与风险。与越南、菲律宾等南海沿岸国的批评相反，韩国和日本对中国在黄海和东海的休渔并未明确提出批评和反对，而是总体上承认这一政策制度在缓解渔业资源枯竭、促进可持续渔业发展方面的积极作用。

以越南为例，其近年来在南海相关海域的非法捕捞和侵渔活动问题日益突出。据不完全统计，2024年越南渔船在南海的活动数量平均每月超过14700余艘，2025年1-7月份平均每月更是达到16600多艘，【7】经常与印尼、马来西亚、泰国、柬埔寨和中国等周边国家发生海上渔业冲突事件，【8】引发周边国家抗议，欧盟从2017年起便对其发出“黄牌”警告，直指其未能有效遏制非法捕捞。如今这么多年过去，越南这一违法行为始终没有得到解决，整改措施也未能落实到位。然而这一事实经常被国际社会所忽视，反而对中国休渔却出于地缘博弈目的而横加指责。

美国的污名化和安全化操弄

与部分周边国家的反对和质疑相比，美国对中国海洋伏季休渔制度及相关渔业活动的批评指责更具浓厚的地缘政治色彩。近年来，美国政府频繁将中国渔业政策纳入其“海洋安全”叙事框架，借此渲染中国海上存在的“扩张性”，并将中国渔船描绘为破坏区域及全球海洋秩序的“灰色力量”，试图将中国塑造为渔业治理问题尤其是IUU捕捞最严重国家，刻意将中国渔业船队和正当需求描述为对全球海洋资源“造成巨大压力”，声称对世界各地的安全构成了日益严重的“跨国威胁”。

因此，在推进大国竞争战略议程下，美国将包括中国休渔禁令在内的渔业政策和活动通常与所谓“灰色地带行动”指责挂钩，多次公开反对中国在南海实施的伏季休渔制度，认为这是“中国单方面宣布的措施，不符合2016年仲裁庭裁决和国际法”。【9】 同时美国也积极发表声明支持菲律宾批评中国“单方面”在“有争议”的南海宣布季节性捕鱼禁令。【10】

长期以来，美方对中国涉海涉渔政策的指责，都充斥着对事实的漠视与先入为主的偏见。正如美国陆军第八战区保障司令部艾萨克·塞尔纳上尉所臆测的，中方休渔禁令以及专项执法，是为了在争议海域逐步推进事实上的控制和“过度的海洋主张”，以及为了服务自身地缘战略目的“软实力”手段。【11】

然而，其所回避的事实是，利用涉海涉渔议题一直是美方自身推进其在亚太地区经济、政治和安全利益的重要抓手和外交手段，更是其打压遏制中国，以及介入南海地区事务的重要杠杆和借口。相比中国三十年如一日长期坚守和执行的休渔保护政策，美国近期颁布有关放松对美捕捞限制的总统行政令，反而引发国际社会担忧。一个至今没有加入《联合国海洋法公约》的大国，指责中国以保护海洋资源和环境为目的休渔制度不符合国际法。美方这种一味苛责他国、宽纵自身的做法，显然难以取信于人。

需要从制度坚守转向区域协调

休渔制度本质上是一场“断腕式”的自我改革，实行起来并不那么容易。对于大量依赖海洋为生的中国渔民而言，这意味着收入锐减、生计中断，其间付出的代价和牺牲不容低估。更复杂的是，在此期间，中国还必须面对来自一些国家的误解、抵触和抹黑。即使如此，中国三十年来从未选择退缩，也从未动摇对伏季休渔制度的执行与优化，反而以更加开放和负责任的姿态参与全球海洋治理。正如，2023年6月中国正式接受世贸组织《渔业补贴协定》议定书，【12】并于2025年4月正式加入《港口国措施协定》，【13】通过制度化手段配合打击IUU捕捞，以实际行动推进全球海洋治理、维护国际海洋秩序。

但是需要强调的是，在全球海洋资源日益枯竭的今天，单纯依靠一国的休渔措施恐难以产生根本性扭转。特别是在一国限捕，其他国家继续无节制地捕捞情况下，“公地悲剧”的命运将难以避免。

因此，要实现海洋渔业资源的可持续发展，最终还是要依托区域内国家间的协调合作与共同努力。特别是在全球渔业资源面临衰退的今天，各国在制度层面更应回归渔业治理的初衷。相关国家应该与中国相向而行，共同努力促进渔业资源可持续发展，推动海洋环境保护制度化运行。

当然，中国自身也需与时俱进，进一步提升海洋治理的话语能力，在国际话语体系中更积极、清晰地阐释休渔政策背后的生态逻辑与真实目的，使外界理解这不仅是中国的制度选择，更是对区域和全球海洋可持续治理的一种负责任担当。

总之，生态治理不应被地缘政治所绑架，渔业资源的保护更不应沦为大国博弈的工具。地区各国唯有走出互疑与误解，回归海洋生态治理的初心，才能避免重蹈“公地悲剧”的覆辙，共同守护蓝色海洋的未来。

参考文献

[1]《2022年世界渔业和水产养殖状况：努力实现蓝色转型》，联合国粮农组织网站，2022年，https://www.fao.org/3/cc0461zh/cc0461zh.pdf.

[2] South China Sea Expert Working Group, “a Blueprint For Fisheries Management And Environmental Cooperation In The South China Sea”, Asia Maritime Transparency Initiative, September 13, 2017, https://www.csis.org/analysis/blueprint-fisheries-management-and-environmental-cooperation-south-china-sea.

[3]《我国四大海域进入休渔期休渔期如何保障“海鲜自由”？》，新华网，2023年5月5日，http://www.xinhuanet.com/food/20230505/761c773c3d6b4091869354d4ddaa2b05/c.html.

[4]《海洋伏季休渔成效显著》，《经济日报》2024年10月14日第6版，http://paper.ce.cn/pc/content/202410/14/content_302619.html.

[5]《我国四大海域进入休渔期休渔期如何保障“海鲜自由”？》，新华网，2023年5月5日，http://www.xinhuanet.com/food/20230505/761c773c3d6b4091869354d4ddaa2b05/c.html.

[6]《海洋伏季休渔成效显著》，《经济日报》2024年10月14日第6版，http://paper.ce.cn/pc/content/202410/14/content_302619.html。

[7] Mahbi Maulaya, “The truth behind China’s fishing ban in the South China Sea,” Policy Forum, 24 June 2022, https://www.policyforum.net/the-truth-behind-chinas-fishing-ban-in-the-south-china-sea/index.html?utm_source=chatgpt.com; Ngoc Anh, “Vietnam rejects China's fishing ban,” VNExpress, May 15, 2025, https://e.vnexpress.net/news/news/vietnam-rejects-china-s-fishing-ban-4886541.html; “China's unilateral fishing ban in East Sea/South China Sea invalid: Agriculture ministry,” May 9, 2025, https://en.nhandan.vn/chinas-unilateral-fishing-ban-in-east-seasouth-china-sea-invalid-agriculture-ministry-post147749.html.

[8] 南海战略态势感知官网，http://www.scspi.org/zh/maps.

[9] Wang Tengfei, “Vietnam’s Illegal Fishing Activities in Continued to Pose a Threat to Regional Maritime Security in 2023–2024,” SCSPI, May 22, 2025, http://www.scspi.org/en/dtfx/vietnam%E2%80%99s-illegal-fishing-activities-continued-pose-threat-regional-maritime-security-2023%E2%80%932024.

[10]《美国：中国单方面宣布南中国海休渔令不符合国际法》，美国之音，2022年6月4日，https://www.voachinese.com/a/us-china-philippines-south-china-sea-fishing-ban-20220603/6602743.html.

“US backs Philippines in China fishing ban,” Inquirer, June 3, 2022, https://globalnation.inquirer.net/204298/us-backs-philippines-in-china-fishing-ban.

[11] “China weaponizes environmental stewardship for global dominance,” Indo-Pacific Defense Forum, June 10, 2025, https://ipdefenseforum.com/2025/06/china-weaponizes-environmental-stewardship-for-global-dominance/

[12]《中国正式接受世贸组织<渔业补贴协定>》中国商务部，2023年6月27日，https://m.mofcom.gov.cn/article/zwjg/zwxw/zwxwoz/202306/20230603418842.shtml.

[13]《外交部：中国加入<港口国措施协定>是践行真正多边主义的务实举措》，中国政府网，2025年4月16日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202504/content_7019088.htm.

原文发表于：《南海战略态势感知计划》

作者简介：王腾飞，中国南海研究院海洋法律与政策研究所助理研究员，研究方向为大国关系与国际安全、海洋问题。